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Normativa ambiental existente es insuficiente para la preservación del medio que protegen

Abril 07, 2021

Estudio que analiza la Evaluación de Impacto Ambiental y Ordenanza Costera de Rocha en relación a la construcción de viviendas para turismo residencial entre 1994 y 2019 encuentra que “no están cumpliendo efectivamente con sus objetivos”.

El turismo de Uruguay, si bien intenta diversificarse, se basa principalmente en lo que se conoce como “turismo de sol y playa”. Se trata de una gran industria que según algunos relevamientos genera unos 100.000 puestos de trabajo y que, en 2016, atrajo a 1,4 millones de personas del extranjero.

Para que esta industria sin chimeneas ‒pero sí con aguas servidas, pérdida de ambientes naturales, desagües, desarrollo de caminería, residuos residenciales y un largo etcétera‒ siga funcionando, hacen falta dos cosas que tendemos a pensar que siempre estarán allí: el sol y una hermosa playa. Al sol le quedan unos cuantos miles de millones de años antes de convertirse en una gigante roja que engulla a la Tierra en un caluroso pero nada agradable abrazo. Lamentablemente, a las hermosas playas no les queda tanto tiempo: la expansión urbana en las zonas costera engulle más zonas naturales que en cualquier otro lugar. Es un fenómeno que se da en todas partes del mundo y Uruguay no es una excepción.

Se construyen casas, hoteles, emprendimientos. Las dunas se fijan. Las calles cambian las dinámicas costeras. La flora y la fauna, en el mejor de los casos, son desplazadas. La basura y las aguas sin tratar frecuentemente terminan en los mares que deleitan a los bañistas. El tendido eléctrico pulula y le quita visibilidad al cielo nocturno. El silbido del viento es reemplazado por parlantes vociferantes. Todo esto sin contar otros fenómenos que afectan a las playas y que no son consecuencia inmediata de la urbanización, como la proliferación de plásticos, cambios en la salinidad y características de las aguas por las descargas de ríos abarrotados de nutrientes y contaminantes, floraciones de cianobacterias, y un aumento sostenido de la temperatura del planeta. De hecho, frente a nuestras costas oceánicas tenemos, valga la redundancia, un punto caliente de calentamiento, un lugar donde la temperatura del mar aumentó más que el promedio mundial en las últimas décadas.

A diferencia del sol, las playas que hoy vemos no serán, a lo largo de una vida humana, iguales, siempre así. Apostar al turismo de sol y playa sin cuidar la playa puede ser una estrategia cortoplacista. El asunto no es nuevo, al punto que desde 1994, tras la creación en 1990 del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA), existe una ley que establece que las casas y edificaciones a realizarse entre los 150 metros y los 250 metros de la faja costera deberán presentar una Evaluación de Impacto Ambiental (en teoría, entre la línea de ribera y los 150 metros no puede haber urbanizaciones). Yendo un poco más lejos, en 2003 la Intendencia de Rocha lanzó su Plan de Ordenamiento y Desarrollo Sustentable de la Costa Atlántica, conocido como Ordenanza Costera, persiguiendo un desarrollo armonioso que preservara los ambientes.

¿Qué impacto han tenido ambas normativas para hacer que las playas no sufran los efectos indeseables de la expansión urbana debido al turismo residencial? Esa es la pregunta que se hicieron Isabel Gadino y Germán Taveira, del Departamento de Territorio, Ambiente y Paisaje del Centro Universitario Regional del Este (CURE) de la Universidad de la República. Sus resultados fueron publicados en el artículo “Ordenamiento y gestión del territorio en zonas costeras con turismo residencial. El caso de Región Este, Uruguay”. La respuesta, lejos de tranquilizar, llama a actuar a la brevedad.

¿Qué evalúan las evaluaciones ambientales?

“El propósito de este trabajo es contrastar los objetivos de los instrumentos analizados con sus resultados en el territorio”, dice el artículo. Para ello recurrieron a varias estrategias: accedieron a información abierta sobre pedidos y resoluciones de autorizaciones ambientales de más de 445 proyectos de construcción de viviendas en la zona costera de Maldonado y Rocha ‒unos 280 kilómetros de costa‒, analizaron imágenes satelitales y capas de información geográfica, y efectuaron salidas de campo en los períodos 1994-2008 y 2009-2019, ya que en 2008 se aprobó además la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible. Con toda esa información, hicieron un “análisis cuantitativo y cualitativo que permite observar diferentes etapas y aspectos implicados, entrelazamientos y consecuencias”.

La ley de 1994 establece que en la faja de defensa costera (entre los 150 y los 250 metros de la línea de ribera) quienes pretendan edificar deberán presentar una autorización ambiental previa, autoevaluando si el proyecto pertenece a la categoría A (“sin impactos significativos”), B (“con impactos moderados y controlables”) o C (“con impactos negativos significativos”). Entonces el MVOTMA (hoy el Ministerio de Ambiente) analiza la información presentada y con base en eso recalifica: o bien concede el permiso, en el caso de los proyectos A, o solicita un Estudio de Impacto Ambiental, realizado por una empresa habilitada por el ministerio y a costo del proponente.

En el período estudiado (1994-2019) se cursaron 445 autorizaciones ambientales previas. En el período previo a la norma de 2008, el porcentaje de proyectos aprobados por el ministerio como categoría A fue de 95%, y bajó entre 2009 y 2019 a 73%. Este cambio se reflejó en los proyectos asignados a la categoría B, recordamos, “con impactos moderados y controlables”, que en el primer período fueron sólo 3% y en el segundo pasaron a ser 24%. La sumatoria de normativa parecería estar provocando algunos cambios.

Sin embargo, al analizar los contenidos de los Estudios de Impacto Ambiental, a los investigadores se les vino un poco el alma al piso. “El análisis cualitativo de los resúmenes oficiales demuestra desconocimiento, desvalorización u ocultamiento de información pertinente”, dicen en el artículo publicado. “Sobre la afectación a la dinámica costera se encuentran explicaciones exhaustivas empleando reconocidos marcos teóricos sobre la zona litoral activa, los que no se reflejan en el análisis de los impactos producidos”, sostienen, o dicho en otras palabras: los reportes hacen copy-paste de cuestiones teóricas de páginas y páginas, pero no abordan cómo afecta la construcción a eso de lo que hablan enciclopédicamente (leí uno de estos informes y, si se tratara de un examen, el alumno reprobaría por haber copiado párrafos enteros de un manual).

También señalan que los estudios descartan “por completo el impacto acumulado por la suma de proyectos” y llegan incluso al cinismo de que “el proponente usa este argumento para reforzar su derecho a construir: se apela al nivel de alteración existente del medio y el paisaje para seguir modificándolo, sin asumir que en Uruguay las costas poco o muy antropizadas son el único recurso de playa que existe”. Por otro lado, dicen que “la información científica que analiza el impacto de la fijación de dunas se coloca fuera de contexto, empleando solamente el dato de que las dunas ya están fijas, lo que sirve para argumentar que no habrá mayores impactos con una nueva construcción sobre ellas”.

Sobre el impacto en la fauna y la flora autóctona, sostienen que los estudios de impacto ambiental que analizaron “muestran carencias importantes, y de igual forma que en aspectos relacionados a la dinámica costera, aparece información errónea, contradictoria o minimizada”. Reportan que pocas veces “se considera la reducción de hábitats como factor a tener en cuenta”, se da por descontado que “nada de lo que hay es endémico del propio predio”, lo cual es lógico, ya que ningún animal o planta viviría únicamente en ese terreno, o “la característica fundamental de la vegetación psamófila, que es la de no cubrir la arena, es interpretada como negativa por su escasez”.

Pero hay más. “Sobre la faja de exclusión se constatan al menos tres informes de un reciente fraccionamiento en José Ignacio que describen que las construcciones se realizarán a una distancia menor a la exigida” reportan, mientras que afirman que allí, otro emprendimiento lindero construido en 2010 posee “edificaciones que avanzan hasta 80 metros hacia la costa” quedando así “completamente inmerso en la faja de exclusión”.

También analizan al propio instrumento del Estudio de Impacto Ambiental a la hora de pensar en una vivienda para residencia temporaria en la costa. “El mismo informe se pide para todos los proyectos a ser evaluados en el país ‒que incluyen desde plantas de celulosa hasta carreteras‒, lo que obliga al análisis de datos sin ningún sentido para el caso de viviendas en la faja de defensa costera (como emisión de gases o impacto en la etapa de abandono)”.

Por todo eso, más otros factores bien detallados, concluyen que “al comparar las calificaciones de autorización ambiental previa con las fechas, ubicación, contenidos de los informes, transformación real de predios e impacto acumulado, se entiende que la Evaluación de Impacto Ambiental no está cumpliendo efectivamente con sus objetivos”, ya que las construcciones y transformación de los predios “evidencian un alto grado de fijación de áridos y sustitución de ecosistemas”.

Rocha y su ordenanza

La Ordenanza Costera de la Intendencia de Rocha establece, en líneas generales, “una zonificación estratégica para diversificar la oferta turística”. De esta forma hay áreas de Desarrollo Urbano Turístico ‒donde “se concentrarán esfuerzos en inversiones públicas para consolidación y mejora del área urbana”; zonas de Urbanización Concertada ‒“fraccionamientos con escaso grado de consolidación” en los que “aún se está a tiempo de promover un desarrollo turístico sustentable de acuerdo con los principios de conservación de la naturalidad de la costa, baja ocupación, protección del valor paisajístico y ambiental”‒; y zonas de Turismo de Baja Intensidad ‒espacios “sin población, edificaciones, servicios ni equipamientos” ‒ en las que se tratará de “revertir la situación actual de fraccionamiento del suelo en predios de áreas menores, tendiendo al reparcelamiento en predios que tengan como mínimo cinco hectáreas”.

Pero tampoco en este caso parece haber grandes resultados. A los defectos de las autorizaciones ambientales ‒que también corren en Rocha, como en cualquier otra parte del país‒ se suman otras distorsiones, como la constatación de los investigadores de gran cantidad de construcciones “muy por debajo de la distancia exigida” de la costa, además de otros problemas específicos. “Sin dejar de reconocer su gran contribución, la Ordenanza Costera tiene aspectos a mejorar: en algunos sectores realiza importantes aportes, pero no está evitando la formación de pantallas visuales en áreas de Desarrollo Turístico, favorece la sobrecarga de las playas adyacentes a dichas áreas y profundiza la fragmentación socioespacial en áreas de mayor conservación”.

Cosas increíbles

“Si leés a conciencia los informes de evaluación ambiental a veces te querés matar”, comenta la arquitecta y magíster en Ciencias Ambientales Isabel Gadino. “Aparecen cosas increíbles. Por ejemplo, en un predio no se constató la presencia de fauna endémica. Eso no tiene sentido hablando de terrenos de 600 metros cuadrados”, dice a modo de ejemplo, y cuenta que el trabajo tiene que ver con su tesis de doctorado que trata “sobre las capacidades del ordenamiento territorial frente a la presión del turismo residencial en la Región Este”.

Gadino está en el tema desde hace años. “Hace ya como diez años, en mi tesis de maestría, empezamos a estudiar los impactos de la urbanización en La Paloma, justo en la zona que ahora está muy de moda porque es donde el presidente hizo su casa de veraneo” explica.

Cuando les pregunto si esa casa está a la distancia de la costa adecuada, dice que sí: se pasa unos metros del límite. Cuando uno lee la Evaluación de Impacto Ambiental de su construcción, que es de libre acceso, se observa que cumple con varios de los defectos señalados en el trabajo. Además de la abrumadora perorata de información génerica y de abordar cuestiones irrelevantes para una vivienda de veraneo, Gadino sostiene, por ejemplo, que no debería usarse el concepto de “configuración natural costera” que se le exige, sino que “el correcto sería ‘configuración costera actual’. Las fotografías aéreas de 1967 ya muestran una configuración costera alterada por la acción del hombre mediante la fijación del cordón de médanos costeros y apertura de calles”. En buen romance, la duna ya está jodida: ¿qué puede hacer una nueva casa?

“Por otro lado, muchos informes para distintas construcciones en distintos lugares tienen partes que son idénticas. La misma consultora hace el mismo informe, a veces de forma justificada, porque las casas van pegadas; por ejemplo, para varias casas suntuosas en primera línea de la costa de José Ignacio, el informe es idéntico. Pero a veces hablan de casas en distintos sectores en los que aparece el mismo texto para referirse a una y otra casa”, dice Gadino.

“La Evaluación de Impacto Ambiental es una herramienta que se usa en varios países y siempre ha estado muy discutida por las limitaciones que tiene” comenta Germán Taveira, licenciado en Gestión Ambiental y coautor del trabajo publicado. “Es nuestra primera herramienta y ya tiene varios años desde su implementación en 1994. A esta altura del partido se merece una buena revisión” agrega. Gadino asiente y apunta: “El instrumento de la evaluación de impactos tiene resultados muy magros”. Taveira toma la posta: “Creo que los problemas complejos, como son los ambientales, son muy difíciles de abarcar y mucho más con una ley tan acotada y tan amplia como esta, que es tan generalista. Esas grietas se ven claramente. Es raro que haya subsistido tanto tiempo sin una discusión concienzuda”.

El trabajo que publicaron señala una insuficiencia normativa para cumplir con los fines que se persiguen, ese desarrollo sostenible y una gran cantidad de frases que suenan lindas. Pero a la vez desnuda que ese “cuerpo de evaluadores” que deberían hacer cumplir la normativa estaría fallando. Decir que la duna ya está fijada, por lo que una nueva construcción no haría daño, es como si un inspector de tránsito no pusiera una multa por exceso de velocidad porque el auto que pasó antes también iba a 200 kilómetros por hora.

“Lo que pasa también es que ese cuerpo de evaluadores está pagado por el propietario, porque las consultoras de evaluación ambiental los contrata y les paga la parte interesada, así es el régimen en Uruguay. Valdría pensar que la empresa no le va a dar para atrás al propietario, que es quien le está pagando el servicio”, dice Gadino. Su compañero Taveria asiente, pero acota: “Eso igual está aprobado desde el Ministerio también. Es decir, son dos grupos de personas los que tendrían que estar cumpliendo y haciendo respetar la ley y que no lo terminan haciendo”.

¿Y mañana?

Les digo que si uno fuera un gobernarte, este trabajo le está diciendo que hay que mejorar esta normativa, que la Evaluación de Impacto Ambiental para viviendas en la costa precisa reverse o tener una normativa especial, distinta a la de una fábrica. También que tendría que haber un mayor control, tanto de las empresas que evalúan los posibles impactos ambientales como de los proyectos una vez terminados. Y una mayor transparencia de la información para que la sociedad también pueda evaluar.

“La gente piensa que como hay una evaluación de impacto el tema ya está regulado, ya está resuelto, y por lo tanto de aquí en adelante todo va a hacerse bien”, comenta Gadino. “Pero nosotros observamos que la evaluación de impacto, como instrumento, no es garantía de grandes cosas; muchas veces es sólo un permiso que hay que pedir para desarrollar algo”. Gadino afirma no sólo que el instrumento es acotado, sino que va más allá: “Tiene fallas en la gestión, pero además no está teniendo buenos resultados. No se necesita ser experto, alcanza con caminar por la playa y ver que las cosas no están funcionando bien. Entonces son como constataciones en tres niveles: del instrumento mismo; de cómo es el proceso evaluatorio, de cómo se presentan los informes; y después el siguiente nivel es el de los resultados. Y los resultados no son buenos”.

No falla sólo la ley de 1994. “En Rocha también vimos que donde se exige al menos cinco hectáreas para construir, la mayoría de las viviendas están cerca o sobre la arena. Mientras hacíamos el trabajo había una vivienda muy grande, una mansión en el medio de la playa, que solicitó una Evaluación se Impacto Ambiental para que le permitieran hacer un helipuerto”, cuenta Gadino. Entonces repasa: “la Ordenanza Costera de Rocha tiene un montón de aportes, tiene una visión política integral de todo ese territorio, usa diferentes saberes y los hace trabajar juntos, pero en varios sectores lo que propone, en definitiva, no es mucho más que los que van a poder cuidar el ambiente son los que tienen plata. Y como demuestra el caso del que pide un helipuerto en la duna, no es algo que estén haciendo tampoco los que tienen plata”.

“El ejemplo de unir padrones y construir sólo en aquellos que tengan más de cinco hectáreas es un ejemplo muy claro de problema complejo. ¿Cómo hacés para que convivan el aspecto social, el aspecto económico y el aspecto ambiental en esa solución? Es un ejemplo claro de que es extremadamente difícil, y obviamente con una única normativa no lo vas a poder hacer”, comenta Taveira.

“Lo que pasa es que la norma siempre tiene ideología” dice Gadino. “Todo esto es parte del desarrollo sustentable. Al analizar las normativas, lo que se ve es que este nuevo marco lo que hace es decir que a la naturaleza hay que cuidarla y que para cuidarla hay que meterla en el mercado. Es el tema de los servicios ecosistémicos, por eso después aparecen nuevas figuras que rescatan formas alternativas, como el concepto de ‘bienes comunes’, como contrarrestando esta idea. Los servicios ecosistémicos en definitiva implican reconocer, nombrar, evaluar y valorar los diferentes servicios que da la naturaleza, lo que está muy bien. Inmediatamente lo que hace el mercado es decir que si tienen valor se puede hacer uso de ellos, ofertarlos y venderlos”, desarrolla. “Detrás está la idea de que lo público no cuida el ambiente, los que lo cuidan son el mercado, y sobre todo los propietarios con recursos”.

La Diaria.